Как работает риск-ориентированный подход в сфере азартных игр

В чем проблема, как было, как стало

Недавно было принято и опубликовано Постановление Правительства РФ от 08.10.2020 N 1625 "О лицензировании деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах или тотализаторах", которое вступает в силу 1 января 2021 года и было разработано и принято в рамках реализации механизма «регуляторная гильотина» вместо действующего сегодня Постановления Правительства РФ  от 26.12.2011 N 1130 "О лицензировании деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах".

Новое постановление о лицензировании, помимо иных изменений, также содержит обновленные критерии отнесения лицензируемого вида деятельности (то есть деятельности в БК или тотализаторах) лицензиатов к определенной категории риска, на которые обратило внимание букмекерское сообщество.

Для того чтобы разобраться в вопросе более детально, нужно сравнить, как было и как стало.

Критерии в соответствии с Постановлением № 1130 (то есть критерии, которые действуют сегодня):

1. Деятельность по оказанию услуг по заключению с участниками азартных игр, основанных на риске соглашений о выигрыше, исход которых зависит от событий, которые могут наступить или не наступить, или по организации заключения таких соглашений между двумя или несколькими участниками азартной игры, — значительный риск.
2. Деятельность по оказанию услуг по заключению с участниками азартных игр, основанных на риске соглашений о выигрыше, исход которых зависит только от событий, которые могут наступить или не наступить в ходе спортивных соревнований, или по организации заключения таких соглашений между двумя или несколькими участниками азартной игры, — средний риск.
3. Деятельность по оказанию услуг по организации заключения между двумя или несколькими участниками азартной игры, основанных на риске соглашений о выигрыше, исход которых зависит только от событий, которые могут наступить или не наступить в ходе испытаний лошадей на ипподроме, с осуществлением приема интерактивных ставок, — умеренный риск.
4. Деятельность по оказанию услуг по организации заключения между двумя или несколькими участниками азартной игры, основанных на риске соглашений о выигрыше, исход которых зависит только от событий, которые могут наступить или не наступить в ходе испытаний лошадей на ипподроме, без осуществления приема интерактивных ставок, — низкий риск.

Простым языком данные критерии означают следующее распределение видов деятельности по категориям риска:

1. Значительный риск — БК и тотализаторы, которые принимают ставки на любые события.
2. Средний риск — БК и тотализаторы, которые принимают ставки только на спортивные события.
3. Умеренный риск — тотализаторы, которые принимают ставки только на скачки и в интернете.
4. Низкий риск — тотализаторы, которые принимают ставки только на скачки и только в офлайне.

Критерии в соответствии с Постановлением № 1625 (то есть критерии, которые будут действовать начиная с 1 января 2021 года):

1. Деятельность по оказанию услуг по заключению с участниками азартных игр, основанных на риске соглашений о выигрыше, исход которых зависит только от событий, которые могут наступить или не наступить в ходе спортивных соревнований, с осуществлением приема интерактивных ставок, — значительный риск.
2. Деятельность по оказанию услуг по заключению с участниками азартных игр, основанных на риске соглашений о выигрыше, исход которых зависит только от событий, которые могут наступить или не наступить в ходе спортивных соревнований, без осуществления приема интерактивных ставок, — средний риск.
3. Деятельность по оказанию услуг по организации заключения между двумя или несколькими участниками азартной игры, основанных на риске соглашений о выигрыше, исход которых зависит только от событий, которые могут наступить или не наступить в ходе испытаний лошадей на ипподроме, с осуществлением приема интерактивных ставок, — умеренный риск.
4. Деятельность по оказанию услуг по организации заключения между двумя или несколькими участниками азартной игры, основанных на риске соглашений о выигрыше, исход которых зависит только от событий, которые могут наступить или не наступить в ходе испытаний лошадей на ипподроме, без осуществления приема интерактивных ставок, — низкий риск.

При дешифровке получается следующее:

1. Значительный риск — БК, которые принимают ставки в интернете.
2. Средний риск — БК, которые не принимают ставки в интернете.
3. Умеренный риск — тотализаторы, которые принимают ставки в интернете.
4. Низкий риск — тотализаторы, которые не принимают ставки в интернете.

Таким образом, получается, что в новом постановлении произошли следующие изменения:

При этом в данный момент не все легальные букмекеры на российском рынке присутствуют в онлайне.

Как можно увидеть из таблицы выше, критерии отнесения к категориям риска поменялись достаточно существенно, причем помимо, собственно, изменений подхода со стороны законодателя (дополнение критериев указанием на то, оперирует организатор азартных игр в интернете или нет), так и по причине последних изменений в 244-ФЗ в части ограничения периметра событий, на которые возможно принимать ставки, только спортивными событиями.

Прежде чем дать какую-либо оценку изменению критериев, целесообразно закрепить, на что конкретно в ежедневной работе бизнеса влияют эти критерии и что означает применение риск-ориентированного подхода в контексте лицензионного контроля.

Что такое риск-ориентированный подход

Описание риск-ориентированного подхода содержится в Федеральном законе от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В данном законе определено, что «в целях оптимального использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов, задействованных при осуществлении государственного контроля (надзора), снижения издержек юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и повышения результативности своей деятельности органами государственного контроля (надзора) при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) может применяться риск-ориентированный подход».

При этом под риск-ориентированным подходом понимается «метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности».

Таким образом, с практической точки зрения, применение риск-ориентированного подхода в рамках контроля за бизнесом означает, что государство, в целях экономии ресурсов как своих, так и бизнеса, определяет интенсивность проверок в зависимости от того, насколько опасной или высокорисковой (в широком смысле) является деятельность конкретного бизнеса.

Соответственно, согласно положениям законодательства, чем опаснее или рискованнее конкретный бизнес, тем чаще должны проводиться его проверки.

В целом, подход можно назвать вполне логичным, поскольку в случае если бизнес не содержит в себе большого количества рисков причинения какого-либо вреда общественным интересам, то и осуществлять постоянные проверки его деятельности нецелесообразно.

Однако, на мой взгляд, данный подход работает только в том случае, если эти самые риски определены корректно и обоснованно (то есть из критериев определения категории риска должно быть понятно, какие риски государство видит в конкретной деятельности и как интенсивность проверок влияет на управление такими рисками).

Пример из других отраслей

В качестве примера того, как используется риск-ориентированный подход (и, как кажется, правильно используется), можно привести сферу пожарной безопасности, в которой также применяется риск-ориентированный подход.

Так, в рамках законодательства о государственном пожарном надзоре все объекты защиты (то есть объекты, в отношении которых осуществляется пожарный надзор) распределяются по категориям риска «в соответствии с критериями тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения на объекте защиты обязательных требований» следующим образом (ниже приводятся по три основных примера из большого списка объектов защиты):

1. Чрезвычайно высокий риск:

- объекты, предназначенные для проживания детей, престарелых, инвалидов и иных категорий лиц с ограниченными возможностями, с одновременным пребыванием более 10 человек, за исключением многоквартирных жилых домов;

- объекты дошкольных учреждений с одновременным пребыванием более 10 детей;

- объекты, на которых осуществляется деятельность детских лагерей с круглосуточным пребыванием детей.

2. Высокий риск:

- объекты начального общего, основного общего и среднего общего образования;

- объекты, предназначенные для проживания или временного пребывания людей в ночное время, на которых осуществляется предоставление социальных и медицинских услуг, за исключением объектов, отнесенных к категории чрезвычайно высокого риска;

- объекты, предназначенные для временного пребывания более 5000 человек одновременно, за исключением объектов транспортной инфраструктуры.

3. Значительный риск:

- объекты, предназначенные для временного пребывания людей, на которых осуществляется предоставление социальных и медицинских услуг, за исключением объектов, отнесенных к категории высокого риска;

- объекты, включенные в перечень объектов, критически важных для национальной безопасности страны, других особо важных пожароопасных объектов, особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации;

- объекты, предназначенные для проживания или временного пребывания более 1000 человек одновременно, за исключением многоквартирных жилых домов и объектов, отнесенных к категории чрезвычайно высокого и высокого риска;

4. Средний риск:

- объекты, предназначенные для временного пребывания людей, на которых осуществляется предоставление социальных и медицинских услуг, за исключением объектов, отнесенных к категории высокого риска;

- объекты, включенные в перечень объектов, критически важных для национальной безопасности страны, других особо важных пожароопасных объектов, особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации;

- объекты, предназначенные для проживания или временного пребывания более 1000 человек одновременно, за исключением многоквартирных жилых домов и объектов, отнесенных к категории чрезвычайно высокого и высокого риска.

5. Умеренный риск:

- объекты, предназначенные для временного пребывания людей, на которых осуществляется предоставление социальных и медицинских услуг, за исключением объектов, отнесенных к категории высокого риска;

- объекты, включенные в перечень объектов, критически важных для национальной безопасности страны, других особо важных пожароопасных объектов, особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации;

- объекты, предназначенные для проживания или временного пребывания более 1000 человек одновременно, за исключением многоквартирных жилых домов и объектов, отнесенных к категории чрезвычайно высокого и высокого риска.

6. Низкий риск:

- объекты, предназначенные для временного пребывания людей, на которых осуществляется предоставление социальных и медицинских услуг, за исключением объектов, отнесенных к категории высокого риска;

- объекты, включенные в перечень объектов, критически важных для национальной безопасности страны, других особо важных пожароопасных объектов, особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации;

- объекты, предназначенные для проживания или временного пребывания более 1000 человек одновременно, за исключением многоквартирных жилых домов и объектов, отнесенных к категории чрезвычайно высокого и высокого риска;

Как видно из критериев выше, в сфере пожарного надзора законодателем был использован максимально логичный подход (который, к слову говоря, прямо описан в самом нормативном правовом акте — цитата была выше) — чем более тяжелыми могут быть последствия пожара на объекте, тем более высокой должна быть категория риска и, как следствие, тем более частыми должны быть проверки такого объекта.

Пример пожарного надзора демонстрирует, что механику риск-ориентированного подхода можно выстроить таким образом, чтобы она была обоснованной и отвечала самой сути контролируемого вида деятельности, что, к сожалению, не было достигнуто законодателем в случае с деятельностью организаторов азартных игр в БК и тотализаторах.

Как можно было поступить иначе?

Поскольку достаточно очевидно, что критерии отнесения организаторов азартных игр не являются обоснованными, в рамках рассмотрения проекта постановления № 1625 рабочей группой по реализации механизма «регуляторной гильотины», в сфере азартных игр и лотерей при подкомиссии по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по проведению административной реформы (ответственным секретарем которой я являюсь) обсуждались предложения по переработке системы критериев.

Данные предложения включали в себя то, что в качестве оснований для категоризации деятельности по организации азартных игр могут использоваться обороты организатора азартных игр и иные финансовые показатели.

Кроме того, было также предложено использовать ряд специальных критериев для снижения категории риска, а именно:

1. Отсутствие привлечений к административной ответственности.
2. Отсутствие судебных решений по спорам с участниками азартных игр, в которых решение было вынесено не в пользу организатора азартных игр.
3. Своевременное и достоверное предоставление отчетности и необходимой информации.
4. Своевременная и полная уплата налогов.
5. Своевременная и полная уплата целевых отчислений.
6. Обоснованная рекомендация саморегулируемой организации о снижении категории риска организатора азартных игр.

В случае если указанные критерии соблюдаются организатором азартных игр по истечении 3, 5 и 10 лет ведения деятельности, то производится снижение категории риска».